도시 정비, 물질적 개선서 지역 정체성 회복·경쟁력 강화로 변화

정부와 지자체는 도시기능 회복 및 지역균형발전을 목적으로 전면철거 방식이 아닌 시민참여 및 지역 보전 방식으로 도시정비 방향을 개편하고 있다. 대구시가 지정한 동구 신암1·4동의 재정비촉진지구 전경. <영남일보DB>

1960년대 도시화가 시작된 이후 급속한 인구집중에 따른 주택난은 대구를 비롯한 대도시에서 진행됐다. 중앙정부와 지방자치단체들은 개별 민간건축만으로는 도시화에 따른 주택수요를 감당하기 어려워 토지구획정리사업이나 택지개발사업 등을 시행해 대규모 주택 공급정책을 펼쳤다.

이와 같은 도시화와 주택공급정책은 1990년대 들어서면서 노후 건축물이 늘어난 원인이 됐다. 대구시의 경우 지난해 전체 건축물 중 약 68.3%의 건축물이 노후 건축물인 것으로 조사됐다.

특히 구도심은 노후·불량건축물이 밀집돼 있고, 신시가지에 비해 도시기반시설이 상대적으로 취약함은 물론, 도심에 입지한 전통시장 등이 경쟁력을 잃으면서 쇠퇴의 길을 걷고 있다.

따라서 대구시를 보다 경쟁력 있고 시민이 행복한 창조도시로 만들기 위해서는 원도심 회복 등 지역에 맞는 도시재생을 추진해야 한다는 지적이 제기되고 있다. 대구시에서 그동안 추진해온 도시정비사업 현황과 함께 관련 도시정비 정책의 변화 및 도시주거 환경정비 패러다임의 변화를 짚어본다.


대구 정비 예정구역 기존의 274개소에서 204개소로 축소조정
전면 철거 방식 효과 큰 지역은 기존 방식대로 정비
정비예정구역 해제된 곳, 지역의 자산 활용해 맞춤형 개발 병행 추진


◆ 정비사업 및 재정비촉진사업 추진현황

대구시를 비롯한 대도시에시 진행되고 있는 전통 시가지 정비 방식은 도시 및 주거환경정비법에 의해 주거지 재생을 목적으로 하는 ‘주택재개발·재건축정비사업’ ‘도심부 재생을 위한 도시환경정비사업’, 그리고 도시재정비촉진을 위한 특별법으로 추진되는 ‘재정비촉진사업’ 등이다.

정비사업은 1980년대 이후 가장 폭넓게 시행되고 있는 시가지 정비사업방식으로, 대부분이 민간 조합에 의존하는 사업 방식이다. 전면 철거를 통해 노후불량밀집지역에 대한 물리적 환경개선에 초점을 맞추는 시행방식이다. 대구시 정비사업은 현재까지 총 264개소 중 27개소가 준공됐고, 166개소가 추진 중이다.

사업추진 단계별로는 166개 중 7개소가 착공했고, 20개소가 사업시행 인가를 받았으며, 32개소가 조합설립 인가를 받아 사업이 진행 중이다. 유형별로는 주택재개발정비구역이 98개소, 주택재건축정비구역이 150개소, 주거환경개선구역이 9개소, 도시환경정비구역이 7개소가 지정됐다.

정비사업과 유사한 재정비촉진사업은 2006년 이후 관련법이 제정되면서 본격 추진된 사업으로 공공기관이 생활권 단위의 재정비촉진계획을 수립하면 민간 조합이 구역별로 사업을 추진하는 방식이다. 이 사업은 도시기능회복 및 지역균형발전을 목적으로 추진된다. 2006년부터 2010년까지 전국에 걸쳐 총 81개 지구가 지정되었으나 21개소가 해제되면서 올해 현재 60개소만 진행 중이다. 대구에는 동대구 역세권 및 서대구공단 배후주거지를 조성할 목적으로 동구 신암1·4동 일원(108만㎡)과 서구 평리 5·6동 일원(69만㎡)에 재정비촉진지구가 지정됐다.

◆ 기존 정비사업방식의 한계

도시정비사업 및 재정비촉진사업은 전면철거를 통해 도시 및 주거환경을 개선하는 사업적 성격을 띠고 있어 노후불량건축물이 대규모로 밀집돼 있거나 도시기반시설이 취약한 지역을 정비하는 데 있어 매우 효과적이다. 특히 정비사업을 통한 구시가지의 효율적인 토지이용 전환과 기반시설 확충은 구도심의 도시기능 회복과 지역주민의 삶의 질을 높이는 데 기여했다.

하지만 정비사업 및 촉진사업과 같은 전면철거 정비방식만으로는 지역이 가지고 있는 역사나 문화자산, 지역공동체 등이 녹아 있는 지역 정체성 회복을 고려한 도시정비를 추진하는 데에는 한계를 보일 수밖에 없다.

정비사업과 재정비촉진사업은 대부분 민간 조합이 사업을 시행하는 방식을 취함에 따라 그 지역의 역사와 문화자산 같은 다양한 요소를 고려하기보다는 사업성을 우선시하는 사업형태를 띨 수밖에 없다. 또한 정비사업은 주택경기 등에 매우 민감하게 반응하는 사업방식으로, 2008년 이후 세계 경기 침체와 그에 따른 국내 주택경기침체 등을 감안할 때 매우 불리한 요소로 작용해 오고 있다.

이 밖에도 정비사업은 민간 시공사가 시행하는 사업방식과 달리 토지 및 건축물 소유자들이 조합을 만들어 시행하는 방식을 취하고 있어 조합원 간의 갈등에 따른 이해관계 조정에 상당한 시간이 필요하다.

◆ 정부 도시주거환경정비 방향의 변화

정부는 기존 도시의 쇠퇴에 대한 정비 중요성을 인식하고 2000년대 중반부터 도시정비방향과 관련한 다양한 연구와 관련제도 정비를 추진했다. 먼저 사회·경제·환경분야를 대표하는 지표 조사 등을 통해 전국 144개 시·구(자치구) 중 96개 지역이 도시쇠퇴 징후를 보이고 있으며 도시쇠퇴현상이 발생하고 있는 것으로 확인했다. 또한 기반시설부족 및 노후주거환경 등의 물리적 문제와 함께 실업·독거노인·보육·건강·교육·범죄 등 사회·경제적 문제가 복합적으로 연계되어 있는 것으로 나타났다.

이에 정부는 개별사업방식 중심의 한 단계 발전한 대책을 내놓았다. 전체적인 도시정비에 대한 미래 비전과 목표를 설정하고 특성별 정비 방향 설정과 함께 장소 중심적 도시정비의 틀을 만든 것이다. 특히 2010년 부터는 중복투자를 배제하고 효율적인 예산집행 및 도시정비 성과 달성을 목적으로 포괄보조금제도를 시행해 단위사업중심이 아닌 포괄 정비형태의 선택과 집중형 지역발전 성공모델을 만들기 시작했다.

이 같은 정책 변화의 핵심은 다양한 도시기능의 치유를 통한 점진적인 지역균형발전 차원으로의 접근이다. 기존의 정비사업 방식의 단순한 물적 개선에서 사회·문화·교육·경제 등 종합 정비방향으로, 중앙정부로부터의 하향식 추진에서 주민들과 지역전문가 및 지방자치단체가 중심이 된 상향식 정비방식을 통해 도시 정체성 회복 및 지역 경쟁력을 강화할 수 있도록 한 것이다.

◆ 대구시의 변화 및 추진전략

정부가 시대적 흐름에 따라 도시주거환경정비방향의 새로운 패러다임 모색에 노력을 기울이고 있듯, 대구시도 2000년대 중반부터 이러한 변화에 적극적으로 대처해 나가고 있다. 2006년 최초로 수립된 기성시가지 중심의 정비사업에 대한 도시주거환경정비기본계획은 지난해 다시 수정됐다. 시의 정비사업 추진여건과 새로운 정부의 정책 패러다임 변화에 능동적으로 대응할 수 있도록 지역별 특성에 따라 전면철거 및 수복형 정비기법이 공존하는 ‘2020 도시주거환경정비기본계획’이 그것이다.

이 계획에 따라 기존 274개 정비예정구역은 204개소로 축소 조정됐다. 전면철거방식의 기대효과가 큰 지역은 기존의 정비사업방식을 통해 도시정비를 지속해 나가야 하지만, 사업추진이 되지 않는 일몰제 적용대상 정비예정구역 등은 수복형 정비사업 형태의 도시정비가 진행될 수 있는 계획방향을 제시했다.

또한 2008년 수립된 ‘대구시 도심재생기본구상’을 바탕으로 도심부 도시환경정비개선사업을 진행하고 있는 대구시는 2010년부터 다양한 도심부 및 주거지 재생모델인 ‘수복형 도시활력증진사업’을 정비사업과 병행해 지역별로 추진 중에 있다.

이 밖에도 2016년까지 보다 체계적인 도시 및 주거환경정비정책 추진을 위해 ‘대구시 도시재생전략계획’을 마련했으며, 이에 따른 목표와 발전전략 등을 구상해 나갈 계획이다. 구체적인 방향은 지역의 자산을 활용한 지역맞춤형 개발과 함께 △구도심에 새로운 에너지가 넘치는 경제적 활력을 통한 도시경쟁력 강화 △원도심의 역사적 상징성 표출과 다양한 문화적 활동을 담을 수 있는 도시공간 마련 △기초기반시설 및 복지인프라의 적절한 공급을 통한 안전한 생활환경 및 사회안전망 구축 △지역기반 조직의 역량강화와 시민과 함께 만들어 가는 소통과 참여형태의 도시주거환경정비방향으로 추진된다.

대구시 도시재생추진단 관계자는 “도시재생을 통해 신성장 동력기반 확충은 물론 사회제도적 역량강화 및 도시의 삶의 질 향상이 기대된다. 핵심사업과 연계한 청년창업 활성화, 전통시장 경쟁력 강화, 장년층의 고용훈련 및 재취업기회 제공 등을 통해 시민의 삶을 더욱 윤택하게 만들고 궁극적으로는 도시의 종합적인 경쟁력 강화를 위해 노력할 것”이라고 말했다.

정재훈기자 jjhoon@yeongnam.com

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