6·13 분권개헌 무산…‘9·11 분권계획’ 새 동력 될까

영남일보는 지방분권 및 자치분권 기획보도를 통해 대한민국이 함께 잘 사는 나라를 위한 제안을 하고 있다. 지난해 지방분권 시리즈 ‘시즌 1’에 이어 올해 ‘시즌 2’까지 지면에 게재된 주요 기사들.

지난 6·13 지방선거는 지방분권형 개헌을 이룰 수 있는 ‘골든타임’으로 평가됐다. 하지만 ‘6·13 지방선거 동시 개헌 국민투표’가 정쟁에 휘말려 표류하다 결국 무산되면서, 지방분권형 개헌은 아쉽게도 골든타임을 놓쳤다. 이후 지방분권형 개헌은 물론, 지방분권 전반에 대한 관심은 낮아지고 동력도 줄어든 듯했다. 한가지 다행인 점은 지방분권 강화가 현 정부의 일관된 철학이라는 점이다. 비록 한차례 실기(失期)했지만, 그동안 비(非)수도권에서는 지방분권을 강화해야 하는 수많은 이유를 제시했고, 이는 수도권 중심론자에 맞설 수 있는 논리로 축적됐다. 11일에 ‘자치분권 종합계획’이 발표되고, 이제 지방분권은 본격적으로 시험대에 오를 것으로 보인다. 이에 맞춰 지방분권과 지방분권형 개헌을 향한 비수도권의 열망과 노력을 되돌아 본다.

수도권 집중화로 지방소멸 위기
대구경북은 인구 순유출 이어져
비수도권 자생 ‘구조적 틀’ 필요
칼자루 쥔 국회 무관심·발목잡기
文정부 자치분권 종합계획 주목

◆사는 곳이 계급인 나라

지난해 6월 영남일보의 ‘지방분권이 정의다’ 연재 시리즈의 첫 기사 제목이 바로 ‘사는 곳이 계급인 나라’였다. 서울 등 수도권에 인구·행정·경제 등 모든 것이 몰려있는 초(超)수도권·중앙집중화 사회의 현실을 꼬집었다.

우리나라의 지역 간 불균형 현상은 사는 곳이 계급이라는 말이 나올 정도였다.

180여년 전 다산 정약용은 자녀들에게 유언으로 “무슨 일이 있어도 사대문 밖으로 이사 가지 말고 버텨라. 멀리 서울을 벗어나는 순간 기회는 사라지며 사회적으로 재기하기 어렵다”는 말을 남겼다.

그 말은 지금도 여전히 유효하다. 지방의 많은 젊은이들이 학업을 위해 직장을 찾아 서울로 떠나고 비수도권은 더욱 쪼그라들고 있다. 일부 지역은 이른바 ‘지방소멸’ 위기에 놓여있다.

지방 출신 청년들은 마치 숙명처럼 자신의 고향을 끊임없이 떠난다. 대구·경북도 마찬가지다. 지난해 동북지방통계청이 발표한 ‘2016년 대구·경북 인구 이동 통계’에 따르면, 대구의 총전입은 32만8천228명, 총전출은 33만7천488명으로 9천260명이 순유출한 것으로 조사됐다. 대구의 경우, 1995년 이후 21년째 순유출이 지속되고 있었다. 대구를 떠나는 연령층은 20~30대가 대부분이다. 대구에서 타 지역으로의 전출자 중 20대가 전체의 29.1%로 가장 많았고, 30대(20.8%)와 40대(13.4%)가 그 뒤를 이었다. 지난해 통계상 대구의 순유출 1순위 지역은 바로 서울이었다. 많은 청년층이 학업이나 취업을 위해 대구를 떠나 서울로 향하고 있는 것이다. 경북도 사정은 다르지 않다. 지난해 경북의 순유출 인구는 3천151명으로 지난 10년간 2011년을 제외하고 순유출이 지속되고 있다. 경북 역시 20대의 전출인구가 가장 많았다.

이처럼 비수도권이 겪는 위기를 타개하기 위해선 중앙종속적 구조를 벗어나 지방이 자생력을 키워야 한다는 지적이 오랫동안 있어 왔다. 지방이 스스로 존속하고 번영할 수 있는 구조적 틀을 만들자는 것이다. 지방분권이 ‘지방살리기 프로젝트’의 소프트웨어라면, 균형발전은 하드웨어라고 볼 수 있다.

◆‘분권 골든타임’ 다시 올까

지방분권형 개헌은 강력한 지방분권 실현을 위한 제도적 장치가 될 수 있을 것으로 기대를 모았다. 헌법에 지방분권 국가를 천명해 지나치게 중앙집권적인 우리나라의 틀부터 바꾸자는 것. 지방분권 개헌은 다가올 남북 통일시대를 대비하기 위한 것이기도 했다.

야권 일각에선 ‘굳이 헌법을 고치는 것, 즉 개헌을 하지 않아도 지방분권을 할 수 있다’고 주장했지만, 상당수 헌법학자들은 강력한 지방분권을 위해 개헌이 반드시 필요하다고 지적했다.

30년 전 개정된 현행 헌법은 지방자치와 관련해 단 두 조항(제117조, 118조)을 두고 있으며, 그나마도 자치입법권의 범위를 ‘법령의 범위 내’로 한정하고 있다.

이에 1987년 헌법 체제는 지방분권 국가 추진에 근본적인 한계로 작용할 수밖에 없다는 지적이 제기됐다. 또 과거 정부 사례를 돌이켜봤을 때 지방분권 정책의 강력한 동력 마련을 위해서라도 지방분권 개헌은 필요하다는 것이다.

이국운 한동대 교수(법학부)는 “종래와 같이 헌법적 권력구조와 가치정향을 그대로 둔 채 법률적 차원에서 지방자치의 부활만을 추진하다가는 대한민국을 여전히 지배하고 있는 중앙집권주의적 편향의 구심력에 빨려 들어갈 수밖에 없을 것”이라고 강조했다.

특히 지난 6·13 지방선거는 30년 만에 맞는 개헌의 골든타임으로 평가받았다. 지난해 대선을 거치면서 지방선거·개헌 국민투표 동시 실시가 사실상 합의가 됐기 때문이다.

그러나 6·13 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시는 불발됐다. 개헌의 칼자루를 쥐고 있던 국회의원들의 무관심과 자유한국당의 발목잡기 등이 원인으로 지목됐다. 지난해 국회 개헌 논의는 쳇바퀴만 돌았다. 대통령이 ‘정부 개헌안 발의’ 카드까지 빼들었지만 지방선거 동시 개헌 국민투표는 결국 물거품이 됐다.

◆자치분권 종합계획

11일 오후 청와대에서 ‘자치분권 종합계획’이 발표된다. 6월 지방선거 때 지방분권형 개헌이 무산됐지만, 현 헌법체제에서 법령 개정을 통해 실현 가능한 자치분권 추진 방안을 종합계획으로 엮은 것이다.

자치분권 종합계획안은 ‘주민과 가까운 정부, 다양성이 꽃피는 지역, 새로움이 넘치는 사회’를 주제로 총 33개 과제를 담고 있는 것으로 알려졌다. 계획안의 주요 추진방향은 △주민주권의 구현 △중앙권한의 획기적 지방이양 △강력한 재정분권 추진 △중앙과 지방의 협력 관계 구축 △자치단체의 자율성과 책임성 확대 등이다. △주민자치회 대표성 확보 및 활성화 △중앙권한의 기능중심 포괄 이양 △국세의 지방세 전환 확대 등 지방재정 확충 △자치경찰제 도입 등이 이번 종합계획의 핵심과제로 포함됐다.

자치분권 종합계획을 두고 대구·경북지역에선 다양한 의견이 나오고 있다.

대구·경북 한 지자체 관계자는 “지난달 지자체의 의견제출을 받기 위해 대략적인 자치분권 종합계획안을 접한 적이 있는데, 2014년 박근혜정부 때의 ‘지방자치발전 종합계획’과 크게 달라진 것을 못 느꼈다”며 “11일 발표 내용을 지켜봐야 하겠지만, 연방제 수준의 지방분권을 하기에는 부족한 것 같아 우려된다”고 말했다.

지방분권 운동 단체 관계자들은 자치분권 종합계획에 실질적인 지방분권 내용이 담겨야 한다고 입을 모았다. 특히 이들은 재정분권을 강조하고 있지만, 관련 부처 간 합의가 마무리되지 않은 상황이어서 이번 종합계획에 재정분권에 대한 구체적 내용은 담기지 않을 가능성이 크다.

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표는 “이번 계획안을 만드는데 지역사회와 소통이 부족했던 것 같아 실망스럽다. 지역민과 함께 계획안을 만들어야 제대로 된 계획안이 나올 것”이라며 아쉬워했다. 이어 그는 “그래도 이번 계획안에 비중있게 포함됐으면 하는 내용은 재정분권 부분이다. 현재 8대 2인 국세와 지방세 구조를 6대 4까지 개선할 수 있는 방안이 담겨야 한다”고 말했다.

정해걸 경북도지방분권협의회 의장은 “본인도 경북 기초단체장을 세 번 해봤지만, 국내 자치분권 수준은 미약하다”며 “자치분권 종합계획에 자치조직권과 재정분권에 대한 내용이 구체적으로 포함되길 바란다”고 밝혔다.

노진실기자 know@yeongnam.com

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