서경규 교수
'공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙'은 보상감정평가를 할 때 토지에 가해진 공법상 제한은 그 제한받는 상태대로 평가하되, 공법상 제한이 당해 공익사업 시행을 직접 목적으로 해 가해진 경우에는 그 제한이 없는 상태를 상정해 평가하도록 규정하고 있다(제23조제1항).
이 규정과 관련해 판례와 감정평가실무에서는 공법상 제한을 일반적 제한과 개별적 제한으로 구분해 그 처리기준을 달리하고 있다. 첫째, 일반적 제한은 제한 그 자체로 목적이 완성되고 구체적인 사업의 시행이 필요하지 아니하는 제한을 말하며, 그 제한을 받는 상태를 기준으로 평가한다. 대표적 사례는 용도지역제에 의한 용도지역의 제한이다. 둘째, 개별적 제한은 제한 그 자체로 목적이 완성되지 않고 구체적인 사업의 시행이 필요한 제한을 말하며, 그 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다. 대표적 사례는 도시·군계획시설에 의한 제한이다.
토지에 공법상 제한이 가해지면 개발이 용이한 용도지역의 지정 등 일부를 제외하고는 대부분 지가를 하락시킨다. 그런데 정부가 토지에 대해 미리 다양한 공법상 제한을 가한 후 공익사업을 할 때 하락된 지가로 보상하는 것은 재산권 보장과 정당보상의 원칙에 위배된다고 할 것이다. 또한, 유사한 목적의 공법상 제한이 제도에 따라 일반적 제한과 개별적 제한으로 구분돼 보상감정평가에 있어 그 처리기준이 달라진다면 평등의 원칙에 어긋난다고 할 것이다. 이에 대한 사례를 소개하면 다음과 같다.
첫째 자연경관을 보호하거나 휴식 등을 위해 공원(또는 공원구역)으로 지정하는 유사한 제도로서 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(약어로 국토계획법)에 의한 도시·군계획시설(공원) 또는 도시자연공원구역, '자연공원법'에 의한 자연공원이 있다. 둘째, 도로구조의 파손 방지나 교통에 대한 위험 방지 등을 위해 도로주변에 지정하는 유사한 제도로서 '국토계획법'에 의한 도시·군계획시설(녹지)과 '도로법'에 의한 접도구역이 있다. 이들이 지정되면 토지의 사용·수익에 제한이 가해져 지가를 하락시킨다. 행위제한의 내용은 유사하지만 공익사업에 편입되어 보상감정평가를 할 때 도시·군계획시설(공원)이나 도시·군계획시설(녹지)은 개별적 제한으로서 그 감가가 없는 상태로 평가하지만 도시자연공원구역, 자연공원 및 접도구역은 일반적 제한으로서 그 감가를 반영하여 평가하므로 어떤 제도냐에 따라 보상액에 차이가 생긴다.
이제 토지의 보상감정평가에 있어 공법상 제한의 처리기준을 혁신할 때다. 모든 토지에 대해 지정하는 '국토계획법'상 용도지역만을 일반적 제한으로 분류하고, 그 이외에 필요한 토지에 선별적으로 지정하는 공법상 제한은 개별적 제한으로 분류하는 것이 합리적이라고 본다.
<대구가톨릭대 부동산학과·부동산경영학과 교수>
윤정혜
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