英 그레이터맨체스터 사례로 살펴본 지방분권 모델
40년 이어진 자발적 공동사업…권한 이양 이끌어낸 ‘신뢰의 뿌리’
“갈등 없는 협력 아닌, 갈등 견디는 유연한 협력 구조 주목해야”

영국 맨체스터 옥스퍼드 스트리트에 위치한 The Tootal Buildings. 그레이터맨체스터 광역연합기구(GMCA) 본부와 시장실이 실제로 입주해 있다.

영국 그레이터맨체스터는 10개 지방정부의 자치권을 그대로 둔 채 연합을 통해 교통·주택·경제 등 광역사무를 처리하는 지방분권의 한 모델이다.

광역행정의 중심에는 2011년 출범한 그레이터맨체스터광역연합(GMCA)이 있다. GMCA는 교통과 경제개발, 주택, 기술교육 등 개별 지방정부가 단독으로 해결하기 어려운 광역사무를 맡는다.

2017년부터 주민이 직접 선출한 광역시장이 연합을 이끌고 10개 지방정부 대표가 의사결정에 함께 참여한다. 중심도시인 맨체스터시도 10개 구성원 가운데 하나다. 연합 회의는 각 지역을 돌며 열린다.

이 같은 모델이 자리 잡기까지 그레이터맨체스터가 취해 온 메가시티 전략을 살펴본다.

◆광역연합 작동 핵심요인 '지역 간 공감대'

영국 맨체스터대 도시연구소장을 지낸 케빈 워드 미국 조지아주립대 교수는 취재진과 인터뷰에서 GMCA가 작동한 핵심 요인으로 지역 간 공감대를 꼽았다.

지역마다 이해관계는 달랐지만 중심도시 맨체스터의 성장이 주변 지역에도 도움이 된다는 기본적인 인식을 공유했다는 설명이다.

이 같은 신뢰는 단기간에 형성되지 않았다. 그레이터맨체스터 지방정부들은 1986년 광역정부가 폐지된 뒤에도 자발적인 협의체를 꾸려 공동 현안을 논의하고 입장 차이를 조율해 왔다.

워드 교수는 이 관계를 가족에 빗댔다. 늘 의견이 같을 수는 없지만 법적 권한이 없던 시절부터 계속 만나 얼굴을 맞대고 서로의 입장을 이해한 과정이 지금의 광역연합을 만들었다는 것이다.

이후 그레이터맨체스터는 중앙정부와의 협상을 통해 교통·주택·고용·직업교육 등의 권한을 단계적으로 넘겨받았다. 2023년에는 추가 권한과 재정 자율성을 담은 분권 합의를 체결했고, 지난해 1월에는 민간이 운영하던 버스를 모두 공공 관리 체계로 전환했다.

케빈 워드 미국 조지아주립대 교수(전 영국 맨체스터대 도시연구소장). 조지아주립대 제공

리버풀과 리즈, 버밍엄 등 주요 도시권도 잇따라 광역연합 모델을 도입했다. 2017년부터 약 9년간 연합을 이끈 앤디 버넘 전 그레이터맨체스터 시장이 올해 7월 총리에 오르면서 맨체스터식 분권은 영국 정부의 국정 과제로 확대되는 모습이다.

워드 교수는 "중요한 것은 지역이 스스로 중앙정부에 더 많은 권한과 책임을 요구하고, 이를 바탕으로 작은 성과부터 차근차근 쌓아가는 과정이다. 이러한 자발적 협력과 점진적인 권한 이양이 맨체스터 모델의 핵심"이라고 강조했다.

◆40년 이어진 협력이 메가시티 뿌리

영국 그레이터맨체스터가 대표적인 광역분권 모델로 자리 잡을 수 있었던 배경에는 지방정부 간 오랜 협력과 신뢰가 자리한다.

광역의회가 폐지된 이후에도 10개 지방정부가 40년 가까이 공동사업을 추진하며 쌓은 신뢰가 광역행정기구 출범과 중앙정부의 권한 이양을 뒷받침했다.

영국 의회 등에 따르면 영국 정부는 1986년 지방행정체계를 개편하면서 그레이터맨체스터 카운티의회를 폐지했다. 이후 맨체스터, 솔퍼드, 볼턴 등 10개 지방정부는 광역 차원의 논의를 포기하지 않고 같은 해 그레이터맨체스터 지방정부협의회(AGMA)를 구성해 협력을 이어갔다.

AGMA는 법적 권한을 가진 광역정부가 아닌 자발적 협의체였다. 각 지방정부의 자치권을 유지하면서 교통, 경제개발, 도시계획 등 행정구역을 넘어서는 현안에 공동 대응하기 위해 설립됐다.

맨체스터공항은 이러한 협력의 대표적인 사례로 꼽힌다. 광역의회 폐지 당시 지방정부들은 지역 경제의 핵심 자산인 공항의 민영화 가능성을 우려했다. 이에 10개 지방정부 지도자들은 공항 운영회사를 설립하고 공공 소유를 유지하기 위한 공동 대응에 나섰다. 10개 지방정부의 합산 지분은 64.5%로, 주요 지역 자산을 공동으로 관리하는 구조로 수십 년간 이어지고 있다.

공항뿐 아니라 대중교통과 지역경제 분야에서도 공동사업 경험을 축적했다. 메트로링크 트램 등 광역교통망 구축과 지역 경제발전 전략 수립 과정에서도 개별 행정구역을 넘어 협력해 왔다.

다만 협력 과정에서 지방정부 간 이견도 적지 않았다. 지역별 개발 우선순위와 정치적 입장 차이가 있었고 공동사업의 비용 분담과 이익 배분을 둘러싼 조정도 필요했다.

이러한 이해관계의 차이에도 협의체 차원의 정기적인 협의와 의견 조율로 상호 이해를 높이고 신뢰 관계를 형성한 것으로 평가된다.

실제 영국 지방정부협회(LGA)에서도 공항, 광역교통망, 투자 유치 등 공동사업의 성과가 지방정부 간 신뢰 형성과 협력 분야 확대에 기여했다고 분석했다.

이처럼 축적된 협력 경험은 광역행정의 제도화로 이어졌다. 2011년 법정 광역행정기구인 GMCA가 출범했고 2014년에는 중앙정부와 분권협약을 체결하면서 교통, 경제개발 등에서 권한과 재정을 이양받아 기반을 마련했다.

중앙정부의 권한 이양에 앞서 지방정부들이 공동사업을 수행할 수 있는 협력체계와 행정 역량을 갖춰온 것이 분권 확대의 핵심 요인으로 작용했다.

영국 맨체스터 시가지를 걷고 있는 사람들.

◆공동계획에서 빠져도 연합 유지 "갈등 극복 방안 중요"

갈등이 생겨도 연합은 깨지지 않았다. 영국 그레이터맨체스터에서는 광역 공간계획을 둘러싼 이견으로 스톡포트가 공동사업에서 빠졌지만 교통 등 다른 분야의 협력은 그대로 이어졌다.

행정통합과 광역연합을 둘러싼 논의가 계속되는 우리나라에서 주목할 대목은 갈등이 없는 협력이 아니라 갈등을 견디는 협력 구조다.

대표적인 사례가 광역 공간계획을 둘러싼 스톡포트의 이탈이다. 그레이터맨체스터 10개 지방정부는 2014년부터 주택과 일자리 용지를 광역 차원에서 배분하는 공동 공간계획(GMSF)을 준비해 왔다. 2019년 수정안 공개 협의에만 1만7천건이 넘는 의견이 접수될 만큼 관심이 컸다. 2020년 10월 10개 지방정부 협의체가 만장일치로 계획안을 권고했지만, 같은 해 12월 스톡포트 의회가 그린벨트 훼손을 우려해 참여를 철회했다.

10곳 모두의 동의가 필요한 공동계획이었던 만큼 6년 가까이 다듬은 계획은 그대로 멈춰 섰다. 나머지 9개 지방정부는 공동계획 'Places for Everyone'을 다시 추진해 2022년 2월 중앙정부에 제출했고, 2024년 3월 최종 채택했다.

스톡포트는 별도의 자체 지역계획 수립을 추진하고 있다. 주목할 점은 공간계획에서 빠진 스톡포트가 광역연합에서는 이탈하지 않았다는 것이다.

스톡포트는 지난해 1월 그레이터맨체스터 버스 공공 관리 체계에 합류했고, 올해 1월에는 광역연합 회의가 스톡포트 청사에서 열렸다.

한 사업에서 이견이 생겨도 다른 분야의 협력까지 깨뜨리지 않는 유연한 구조가 작동하고 있다.

영국 맨체스터 시가지를 걷고 있는 사람들. 대중교통 개혁은 광역 통합 혹은 연합의 대표적 성과다.

현지 전문가들은 이 같은 협력의 바탕으로 '시간'을 꼽았다. 행정적·기술적 결합보다 주민이 출퇴근과 소비, 생활을 공유하며 같은 생활권이라는 소속감을 느끼는 과정이 먼저라는 것이다.

통합을 추진 중인 국내 지자체가 맨체스터에서 확인해야 할 것은 갈등이 없는 협력이 아니라 갈등이 생겨도 무너지지 않는 협력이다.

워드 교수는 "맨체스터 모델에서 볼 수 있듯 협력에 따른 크고 작은 문제가 정치적 문제로 번지지 않도록 지역 간 좋은 관계를 만드는 데 중점을 둬야 한다"고 강조했다.

영국 맨체스터에서 영남일보 노진실 기자, 광주일보 도선인 기자, 충청투데이 권오선 기자·최광현 기자

※ 이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.

노진실

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