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[지방의원공약추적단]지방의원에게 책임정치를 묻다…전문가들 “공약 왜 보이지 않나”

2025-12-25 17:23

선거 후 사라지는 공약, 정책 연속성 단절 및 유권자 평가 통로 부재 등 문제 심각
지역주민 절반 정도는 광역·기초의원 이름·소속정당·주요정책 전혀 몰라
대구시의원 3분의 2는 무투표 당선…선거구 확대, 정당법·선거법 개정, 정당표방제 부활 검토 필요
지방의정활동 정보공개 방안 마련 시급…공천과정서 주민 대상 토론회·공약 설명회 등 의무화해야

지방의원 공약이 감춰져 있다는 건 단순히 '정보 누락' 차원의 문제가 아니다. 제도의 어디에도 자리 잡지 못한 채 선거 이후엔 사라져 정책 연속성이 끊긴다는 점과 유권자가 임기 내내 이를 확인하거나 평가할 공식적인 통로를 갖지 못한다는 문제가 더해지기 때문이다.

무슨 공약을 내걸었는지 알 수 없는 구조에서 책임정치를 기대하기도 어렵다. 그렇다면 왜 지방의원 공약은 관리의 대상이 되지 못했을까. 지방의회가 가진 권한에 비해 감시와 검증은 왜 이토록 취약한 구조로 남아 있나.

이 질문에 대한 답을 얻기 위해 김송원 인천경제정의실천시민연합 사무처장, 박상철 경기대 명예교수(<사>미국헌법학회 이사장), 유성진 참여연대 의정감시센터 소장(이화여대 스크랜튼학부 교수), 홍준현 중앙대 공공인재학부 교수(전 한국정책분석평가학회장) 등 전문가들의 진단을 들어봤다.

▶지방의원 공약은 왜 제도적으로 관리되지 않고 있는가?

김 사무처장=대통령이나 지방자체단체장은 공직선거법에 따라 선거관리위원회가 공약을 제출받고 이행상황을 점검·공개토록 한다. 광역·기초의원은 이러한 체계에 빠져 있어 사각지대였다. 공식적으로 확인할 방법이 없다 보니 공약을 '냈다'는 사실만 남고, 얼마나 지켰는지 등의 책임은 사라지는 구조여서 개선이 필요하다. 이 공백을 메우지 않는 한 책임정치가 작동하기 어렵다.

박 교수=우리는 '국민'이자 '주민'으로서의 위치를 갖는다. 국민으로서는 나라살림을 담당하는 대통령과 국회의원을 뽑는 거고, 지역의 주인인 주민으로서는 지역살림을 담당하는 지방자치단체장과 지방의원을 뽑는 거다. 그런데 '주민'의 역할이 잘 강조되지 않고, 지방의 권한도 중앙에 비해 너무 약하다. 관심도와 영향력이 부족하다는 점에서 공론화가 되지 못했다는 한계가 있었다.

▶지방의정을 향한 낮은 관심 및 인지도, 어떤 문제가 생기나.

홍 교수=최근 한국지방행정연구원에서 국민 2천명을 대상으로 설문조사를 했다. 지자체장의 이름, 소속정당, 주요정책 등을 전혀 모른다고 응답한 비율이 광역은 10.3%, 기초는 15.5%라는 내용이다. 반면 지방의회 의원에 대해 같은 질문을 하자 광역의 43.9%, 기초의 50.7%가 '전혀 모른다'고 했다. 지역정치가 중앙정치에 독립되지 못하고 휩쓸리니, 지방자치를 위한 유일한 헌법기구인 지방의회의 존재 의의도 약화되고 있다고 본다.

유 소장=지방의원들의 의정활동과 공약 이행 등을 주민들이 명확히 인지하지 못하고 있다는 점이 가장 큰 문제점이다. 지방의원들은 개인적 차원에서 의정활동을 수행하고, 선거에 임박해선 공천에 절대적 영향력을 행사하는 지역구 국회의원과 중앙당의 이목을 끌기 위한 활동에 치중한다. 결국 공약 등 지방의정 정보는 수요의 측면에서 주민에게 알려지지 못하고, 공급의 측면에서 영향력이 별로 없는 이중적 난관에 처하게 된다. 이는 지방의원이 지역주민을 위한 의정활동에 나설 유인을 약화시킬 수밖에 없다.

▶지방의원의 책임정치가 약해진다고 보인다.

홍 교수=대구시의 경우 무투표 당선이 3분의 2가 된다. 광주광역시도 50%가 넘는다. 결국 당에서 공천한 사람이 그대로 뽑힌다는 이야기다. 지역성이 강한 지역에선 후보자가 지역주민을 위해 당과 관계없이 무언가를 해보겠다는 것 자체가 불가능한 구조다. 이러한 현실이 주민의 참정권을 박탈하며, 풀뿌리 민주주의의 위기를 초래한다. 지방선거만큼은 주민들이 공천 단계에서부터 공식적으로 참여할 수 있는 통로를 만들면 좋겠다.

박 교수=지방의원의 선출방식과 중앙정치에 지나치게 함몰돼 있는 정치환경을 바꿔야 한다. 현행 지방의원 선거 방식을 보다 많은 중선거구제로 확대해야 하고, 지방선거에 한해 지역정당 설립이 가능하도록 정당법과 선거법을 개정할 때도 됐다. 초기 지방선거 때 시행한 정당표방제 부활도 적극 검토할 필요가 있다. 이러한 과정에서 정치인의 '공약 이행률'(평가 및 공개)이 주민의 지방의원 효능감과 직결되며, 매우 유효한 압박수단이 될 것이다.

▶사각지대에 놓인 지방의정에 대한 개선점은 어떤 게 있나.

유 소장=지방의원 의정활동에 대한 정보를 체계적으로 정리하고 이를 주민들에게 공개하는 방안을 마련해야 하는 게 시급하다. 국회의 '열린국회정보', 참여연대 의정감시센터의 '열려라국회' 등 의정활동에 대한 정보를 주민에게 체계적으로 제공하는 노력이 필요하다. 더불어 지방의회의 의정활동에 대한 시민단체 등의 감시기능도 강화해야 한다. 아울러 지방의회 공천 과정에 단순한 여론조사가 아니라 각 정당에 지역주민을 대상으로 직접적인 토론회·공약 설명회 등을 의무화하는 것도 좋다고 생각한다.

김 사무처장=우선 공직선거법이 개정돼야 한다. 대통령이나 단체장처럼 광역·기초의원 공약도 선관위가 공식적으로 관리하도록 법을 바꿔야 한다. 공약을 의무적으로 제출받고 임기 중 이행 여부를 점검한 뒤 그 결과를 시민에게 공개하는 체계 등이 필요하다. 이와 함께 정당 공천제도에서도 변화가 이뤄져야 한다. 특히, 현역 의원을 재공천할 때 무엇을 기준으로 평가하느냐다. 가장 기본적인 기준은 '지난 선거에서 내놓은 공약을 얼마나 충실히 이행했는지' 여부가 돼야 한다.

▶앞으로 기대할 수 있는 점은.

박 교수=주민들의 무관심 속 지방자치는 중앙정치에 종속된다. 그만큼 지방예산도 중앙에 예속된다. 지방의원은 주민들의 실생활에 가장 직접적인 영향을 주는 책임이 있다. '공약 공개' 등을 시작으로 선거철마다 교과서 같은 이야기가 반복되지 않도록 명실공히 민주적 과업으로써의 '주민자치'와 '지방분권'이 요구되는 시점이다. 지방분권을 통해 주민들이 자신의 지역의 주인, 즉 '주민'으로서의 지위를 찾으면 대한민국 발전의 신동력이 될 것이다.

김 사무처장=공약 관리체계 구축은 시민과의 접점 확대로 연결된다. 기본적으로 시민들이 관심 갖고 살펴볼 수 있는 구조가 만들어져야 한다. 이는 정치에 대한 불신을 줄이고 책임정치를 구현하는 출발점이 된다. 내년 6월 지방선거까지 시간이 남아 있는 만큼 지금이라도 국회가 나서 법 개정 논의 등을 시작해야 한다. 광역·기초의원뿐 아니라 국회의원 공약까지 동일한 기준으로 관리하는 방향으로 제도 개선이 이뤄져야 한다.

유 소장=정치인의 '공약'은 유권자를 향한 약속으로, 유권자가 의사결정하는 데 있어 중요한 잣대가 된다. 공약 이행은 유권자가 차후 선거에서 정치인을 보상할지, 처벌할지 결정하는 데 중요한 정보다. 당연히 이에 대한 공개성과 접근성을 높여 실질적인 유권자 의사결정의 도구로 활용될 수 있도록 해야 한다. 지난 30여 년간 주민들은 지방자치를 제대로 경험해보지 못했다. 지역 고유의 특수성과 현안을 중심으로 한 지방정치가 절실한 만큼 시정 노력이 필요하다.

홍 교수=지방의원의 공약 이행 실태 공개는 하나의 '게임 체인저'가 된다. 공약이라는 게 당장의 성과로 바로 드러나지 않더라도, 중간중간 일종의 과정점검 역할이 된다. 이를 통해 의원이 얼마나 노력했는지 점검할 수 있으며, 의원들도 매년 단계별로 공약을 이행하는 등의 동기부여가 된다. 궁극적으로 '지방의 권한을 더 늘려줘야 하지 않을까'하는 지방자치 발전의 계기로도 이어질 수 있다.

권혁준기자 hyeokjun@yeongnam.com