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[생존의 뉴노멀 대구경북행정통합-3] 국내외 사례로 본 대구경북행정통합의 미래

2020-06-16

일본 오사카부와 오사카시 통합 주민투표 앞둬...국내 통합청주시 성공적 케이스

기초지자체간, 광역지자체 간 행정체계를 통합하는 과정은 결코 간단지 않다. 또 통합과정에서 이런 저런 갈등으로 통합 후 시너지 효과는커녕 기대에 못 미치는 경우도 생긴다. 전문가들은 2022년 출범을 목표로 한 대구경북특별자치도가 정치인 주도의 인위적 통합으로 진행돼선 안 된다고 경계한다. 시도민 의견이 충분히 반영돼야만 긍정적 효과가 날 것이라고 강조한다. 국내외 통합 사례를 통해 대구경북행정통합의 방향을 모색해 본다.

◆희비 갈리는 국내 행정통합
대구경북행정통합에 있어 경남 통합창원시는 반면교사(反面敎師)다. 전국 첫 자율통합도시를 표방하며 2010년 7월1일 창원·마산·진해 3개 시가 합쳐 출범했지만 통합창원시의 10년 성적표는 당초 기대와 상당한 거리가 있다. 이는 통합과정에서 지역민의 목소리보다 국회·지방의회·자치단체장의 의견만 반영돼 공동체 의식이 희박해졌기 때문이다. 시 명칭을 비롯해 시청사·야구장 위치 선정 등을 놓고 지역 갈등만 키웠고, 통합 후 시너지 효과는 미미했다. 특히 통합 명분 중 하나였던 중앙정부의 전폭적 행·재정적 지원도 당초 기대에 못 미쳤다.

이에 창원시는 현재 '특례시' 지위 획득에 노력 중이다. 특례시는 인구 100만명이 넘는 대도시가 기초단체 지위를 유지하면서도 광역시급 행·재정적 권한을 갖는다. 창원시는 특례시가 되면 2천억원 이상의 가용재원이 늘어날 것으로 기대하고 있다. 대구경북특별자치도 역시 대구시가 특례시로서의 지위를 갖는 방안을 검토하고 있다.

반면 통합청주시는 도농 격차를 줄이고 도시와 자연이 공존하는 도시로 성장했다. 1946년 분리된 청주시와 청원군은 2014년 7월1일 통합했다. 통합 5년 만에 인구 83만명에 4개 행정구를 가진 충북 중심도시가 됐다. 지난달엔 오창읍이 4세대 다목적 방사광가속기 입지로 확정되면서 청주의 미래는 더욱 밝아졌다. 대전·세종시와 경쟁하는 거대도시로 성장하기 위해 청주시도 특례시 지위 획득에 올인하고 있다. 특례시가 되면 광역단체의 승인을 받아 발행하던 지방채를 지방의회 승인만으로 발행할 수 있고, 택지개발지구·도시재정비촉진지구 지정 등 권한도 갖는다.

◆해외, 행정통합으로 경쟁력 강화
해외에선 행정력 강화를 위해 기존 세분화된 행정구역을 최소 단위로 단순화시키고 있다. 대구경북행정통합과 가장 비슷한 외국 사례로는 일본의 '오사카도 구상'을 꼽을 수 있다. 현재 일본엔 도(都·도쿄도 1개), 도(道·홋카이도 1개), 부(府, 오사카부·교토부 2개), 현(가고시마현 등 43개)의 광역단체가 있다. 10년 간 끌어온 오사카도 구상은 간사이 지방의 중심인 오사카부(府)와 오사카시(市)를 '도(都)'로 통합하는 것으로, 오는 11월 주민투표를 앞두고 있다. 1943년 도쿄도 통합을 모델로 오사카를 도쿄만큼 키워 일본의 '제2 수도'로 발전시키겠다는 목표를 담고 있다. 주민투표를 통과하면 2025년 1월 오사카부는 해체되고 오사카도로 승격하게 된다.

프랑스는 중앙집권적 국가 형태를 여러 단계에 걸쳐 지방에 권한을 위임하는 형태로 다듬어가고 있다. 2003년 개헌을 계기로 지방분권의 기본적 가치가 법적으로 보장됐으며, 이후 지방분권을 보다 완성된 형태로 만들기 위해 노력 중이다. 2010년부터 2019년 1월까지 읍·면 개념의 최소 행정구인 '코뮌(commune)' 2천508개를 통합해 774개의 코뮌으로 줄였다. 2016년부터는 22개 '레지옹(Region·대행정)'을 13개로 축소해 행정의 경쟁력 강화를 촉진했다. 프랑스 행정통합은 지방분권과 지역권한을 일부 강화했다는 긍정적 측면이 두드러졌다.

임호기자 tiger35@yeongnam.com