[시시각각(時時刻刻)] 자치분권 개헌이 답이다

안병윤 경북도립대 총장

역사는 되풀이되고 있다. 윤석열 대통령 탄핵 이후 2016년 탄핵정국 때처럼 정부 권력구조 개편을 중심으로 하는 개헌 논의가 다시 일어나고 있다. 대통령의 비상계엄 선포와 그를 이유로 한 탄핵으로 시작된 지금의 국정 혼란이 5년 단임 대통령 중심제의 필연적 귀결이라는 단순한 발상으로 보인다. 국민의 대부분도 그렇게 생각하는 것 같다. 작년 12월의 여론조사에 따르면, 응답자의 51%가 대통령 권한 축소에 찬성하였으며, 지난 2월의 여론조사에 따르면 개헌시 권력구조 개편에 대해 응답자 49%가 '4년 중임 대통령제', 17%가 '의원내각제'를 선호하였으며, 14%는 대통령이 외치를 책임지고 총리가 내치를 맡는 '분권형 대통령제'를 선호하였다.

하지만 중앙정부 내 권력구조 조정만으로는 해결방안이 될 수 없다. 지금의 혼란이 대통령제냐 의원내각제냐, 대통령의 5년 단임이냐 4년 중임이냐가 아니라 중앙정부에 집중된 권력과 권한의 과대 자체에서 비롯된 것이기 때문이다. 최근 반복적으로 나타나는 여당이 국회 다수가 되면 대통령과 집권 여당의 일방적 독주, 야당이 다수가 되었을 때 국정 발목과 현 사태를 유발한 극단적 의회 독재는 중앙정부가 특히, 대통령과 국회가 너무 많은 권력을 가지고 있기 때문에 나타나는 것이다. 이에 더하여 지금 대한민국이 처한 수도권 일극 체제와 지방소멸이라는 국토의 불균형적 발전과 성장동력의 상실, 저출생의 인구 구조적 문제 등 국가 발전의 지속성이 위태로운 상황은 자치분권이 도외시된 과도한 중앙집권의 현행 헌법 체제에서 비롯한 문제라고 많은 학자가 주장하고 있다.

그럼에도 불구하고 지금의 개헌 논의는 정치권을 중심으로 중앙집권을 전제로 하는 중앙정부의 권력구조 개편 중심으로 흘러가고 있다. 그래서는 안된다. 문제의 원인이 되는 중앙정부 권력의 과감한 지방정부 이전을 전제로 하는 지방분권형 국가 체제로의 전환이 필요하다. 대통령제와 내각제 사이의 권력 구조 개편의 고민이 아니라, 단순히 대통령의 권한을 조정하는 것이 아니라, 중앙정부와 지방정부 간의 권력 배분을 강화하고 지방정부가 더 독립적이고 자율적으로 운영될 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 자치분권 개헌을 통해 중앙집권적 구조를 탈피하고, 지방의 자율성과 창의성을 극대화하는 방향으로 나아가야 한다는 것이다.

우리는 이미 한차례 자치분권 운동을 통해 자치분권 개헌 추진을 시도한 적이 있다. 지금과 같은 탄핵정국의 결과로 치러진 2017년 19대 대선을 앞두고 지방자치 4대 협의체를 중심으로 헌법 개정 공동안을 마련하여 대선 후보들에게 지방분권 개헌 공약 채택을 요구한 바 있다. 그러나 당시 대통령 후보를 비롯한 중앙 정치권의 권력 독점에 대한 욕심의 벽을 넘지 못했으며 헌법 개헌 논의 자체도 무산되었다. 참 불행한 결과였다.

그때의 경험을 바탕으로 자치분권 개헌을 다시 시작해야 하고 실패하지 않아야 한다. '정책이론(Policy Window Theory)'의 관점에서 보면 2017년보다 훨씬 성숙된 정책의 창이 활짝 열렸다. 자치분권 개헌을 실현할 최적의 시기이다. 되풀이된 탄핵 정국 속에 권력구조 개편의 논의가 다시 시작되었고 중앙정부의 권력 집중과 지방 발전 불균형이라는 문제가 지속해서 공론화되어 왔다. 지방분권 개헌의 세부적 내용은 2017년도에 이미 마련되어 있다. 기본적인 요건은 갖추어졌다는 것이다. 남은 것은 다시 자치분권 운동을 추진하고 결실을 거두기 위해 행동하는 것이다. 다시 한번 자치분권 운동과 자치분권 개헌을 추진하자.
안병윤 경북도립대 총장